2021年2月8日，人力资源社会保障部、财政部、科技部联合印发了《关于事业单位科研人员职务科技成果转化现金奖励纳入绩效工资管理有关问题的通知》（人社部发〔2021〕14号）。该政策的发布引起了诸多反响，认为三部门做了一件好事，将有关政策问题进行了明确，便于实践操作。但也有一些对政策内容理解的不同困惑，特别是关于第三条规定解读为“事业单位科研人员非职务科技成果转化奖励须纳入单位绩效工资总额”，很多同志对此感到疑惑。我们从政策研究角度对该文件进行分析解读，希望有助于大家的理解。
01
政策定位：对“增加知识价值为导向的收入分配政策和科研机构自主权相关政策”的具体细化落实
人社部发〔2021〕14号文政策开宗明义是“为落实以增加知识价值为导向的收入分配政策，进一步推动科技成果转移转化，根据国务院办公厅《关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》（国办发〔2018〕127号）要求”。从这一规定看，该文件的定位是落实国家文件：
一是落实以增加知识价值为导向的收入分配政策。2016年10月15日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》（厅字〔2016〕35号），提出“三元薪酬”，即保障基本工资水平正常增长、建立绩效工资稳定增长机制、提高科研人员科技成果转化收益分享比例。将科研人员科技成果转化收益分配列为独立于绩效工资之外的薪酬，并明确：“技术开发、技术咨询、技术服务等活动的奖酬金提取，按照《中华人民共和国促进科技成果转化法》及《实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定》执行”。
二是进一步落实促进科技成果转化政策。《促进科技成果转化法》第四十五条第三款规定：“国有企业、事业单位依照本法规定对完成、转化职务科技成果做出重要贡献的人员给予奖励和报酬的支出计入当年本单位工资总额，但不受当年本单位工资总额限制、不纳入本单位工资总额基数”，人社部发〔2021〕14号文主要是落实这一规定。
三是落实国办发〔2018〕127号文规定。国办发〔2018〕127号文第四条提出：“人力资源社会保障部会同有关部门按照《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》精神，落实‘科研人员获得的职务科技成果转化现金奖励计入当年本单位绩效工资总量，但不受总量限制，不纳入总量基数’的要求，制定出台具体操作办法”。
上述三个国家政策对于职务科技成果转化现金奖励与绩效工资总量，以及总量基数的关系已经进行了明确规定，这次发布的人社部发〔2021〕14号文是将《中华人民共和国促进科技成果转化法》及《实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定》和厅字〔2016〕35号文规定落到实处，对落实中的一些细则、操作办法或步骤进行细化。
02
对事业单位的要求：事业单位（科技成果完成单位）向科研人员发放现金奖励有哪些前提？
1. 单位需建立健全内部规制
根据人社部发〔2021〕14号文第二条规定，科技成果完成单位向科研人员发放科技成果转化现金奖励需建立健全职务科技成果转化管理规定、公示办法。
有关规定、办法在制定前和制定过程中，要在充分听取科研人员意见；制定的规定、办法应明确现金奖励享受政策人员范围、具体分配办法和相关流程；相关规定应在本单位公开。上述规定既明确了单位职务科技成果转化管理规定的制定程序，也明确了应规范的内容。
2. 横向课题经费需统一管理
根据人社部发〔2021〕14号文第三条规定，对于接受企业或其他社会组织委托取得的项目，经费纳入单位财务统一管理，由项目承担单位按照委托方要求或合同约定管理使用。这是规定横向科研活动的经费管理，不包括政府购买服务、政府采购和纵向科研项目。对于政府购买服务、政府采购和纵向科研项目的经费管理，国家均有相关规定。
3. 横向课题的技术合同需认定登记
根据人社部发〔2021〕14号文第三条规定，属于科研人员在职务科技成果转化工作中开展技术开发、技术咨询、技术服务等活动的，项目承担单位需按照《技术合同认定登记管理办法》规定到当地科技主管部门进行技术合同登记，认定登记为技术开发、技术咨询、技术服务合同的，可依法给予科研人员现金奖励。
03
对“职务科技成果转化”的理解，哪些情形属于职务科技成果转化范畴？
人社部发〔2021〕14号文第三条中“对于接受企业或其他社会组织委托取得的项目……其中属于科研人员在职务科技成果转化工作中开展技术开发、技术咨询、技术服务等活动的”这一表述对技术开发、技术咨询、技术服务进行了以下三个方面的限定：
一是“接受企业或其他社会组织委托取得的项目”，即横向科研活动，不包括政府购买服务、政府采购和纵向科研项目；
二是“职务科技成果”，即《促进科技成果转化法》第二条规定的“执行研究开发机构、高等院校和企业等单位的工作任务，或者主要是利用上述单位的物质技术条件所完成的科技成果”；
三是“科技成果转化”，即《促进科技成果转化法》第二条规定的“为提高生产力水平而对科技成果所进行的后续试验、开发、应用、推广直至形成新技术、新工艺、新材料、新产品，发展新产业等活动”。《促进科技成果转化法》第十六条进一步细化了单位进行科技成果转化的具体方式，包括自行实施、转让、许可、与他人合作实施、作价投资以及其他方式。
根据以上限定，职务科技成果转化主要有两种情形：一是事业单位将职务科技成果转让、许可、作价投资给企业或其他组织，在这一过程中开展技术开发、技术咨询、技术服务等活动，即 “一技带三技”；二是事业单位利用职务科技成果为企业或其他组织开展技术开发、技术咨询、技术服务等活动，但不发生科技成果知识产权权属转移。根据《促进科技成果转化法》第二条规定，这两者都属于职务科技成果转化的范畴。
04
对“不属于职务科技成果转化”的理解，是否属于职务科技成果转化应如何界定？
人社部发〔2021〕14号文第三条提出的“不属于职务科技成果转化的，从项目经费中提取的人员绩效支出，应在核定的绩效工资总量内分配，纳入单位绩效工资总量管理”，此一句引起了若干理解歧义。我们认为，对这句话应该从以下两个方面进行理解：
一是关于职务科技成果的界定，《促进科技成果转化法》第二条有明确规定。根据《赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案》（国科发区〔2020〕128号）规定，职务科技成果所有权属于单位，试点单位可以将职务科技成果所有权、长期使用权赋予成果完成人（团队）。是否为职务科技成果的判定权，按照《关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》（国办发〔2018〕127号）等相关文件规定，权责应该在机构法人，按照单位科技成果管理相关内部制度执行。
二是关于职务科技成果转化的界定，《国务院关于印发实施<中华人民共和国促进科技成果转化法>若干规定的通知》（国发〔2016〕16 号）规定：“对科技人员在科技成果转化工作中开展技术开发、技术咨询、技术服务等活动给予的奖励，可按照促进科技成果转化法和本规定执行。”其中在“科技成果转化”前没有“职务”二字。“职务”可作广义和狭义两种理解，广义上是指科研人员在履职中取得的科技成果，无论是否取得知识产权保护；狭义上是指科研人员在履职中取得的具有知识产权或受知识产权保护的科技成果，包括专利、计算机软件著作权、技术秘密等。一般应作狭义理解，如果不取得知识产权保护，对其使用就不会有任何限制。其次，厅字〔2016〕35号文规定：“技术开发、技术咨询、技术服务等活动的奖酬金提取，按照《中华人民共和国促进科技成果转化法》及《实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定》执行。”即对“技术开发、技术咨询、技术服务”没作任何限制，因为根据《促进科技成果转化法》第二条规定，“技术开发、技术咨询、技术服务”本身就是科技成果转化活动。
根据以上界定，科研人员承担所在单位接受企业或其他社会组织委托的横向项目，执行单位安排的工作任务，利用科学技术知识为企业或其他组织进行技术开发、技术咨询、技术服务等活动的，不应该将其理解为“非职务科技成果转化”。
05
对成果转化现金奖励“计入绩效工资总量，但不受核定绩效工资总量限制，不作为社会保险缴费基数”应如何理解？
人社部发〔2021〕14号文第一条规定“职务科技成果转化后，科技成果完成单位按规定对完成、转化该项科技成果做出重要贡献人员给予的现金奖励，计入所在单位绩效工资总量，但不受核定的绩效工资总量限制，不作为人力资源社会保障、财政部门核定单位下一年度绩效工资总量的基数，不作为社会保险缴费基数”。对于这一内容的解释，可以以下三个方面来理解：
一是对科技人员的现金奖励，计入所在单位绩效工资总量，表明仍作绩效工资管理，以方便管理并接受监督。人社部发〔2021〕14号文第四条规定：“科技成果完成单位统计工资总额、年平均工资、年平均绩效工资等数据以及向有关部门报送年度绩效工资执行情况时，应包含现金奖励情况，并单独注明”，明确了科技成果转化现金奖励与一般绩效工资的区分。成果转化现金奖励独立统计，体现了增加知识价值的分配导向。
二是人社部发〔2021〕14号文将《促进科技成果转化法》规定的“不受当年本单位工资总额限制”细化为“不受核定的绩效工资总量限制”。根据厅字〔2016〕35号文规定，科研人员收入大致包括基本工资、绩效工资、成果转化收入三大部分。在实操中，人社、财政部门不核定单位科研人员收入总额，而是核定单位绩效工资总量上限。人社部发〔2021〕14号文规定，科研人员成果转化现金奖励纳入绩效工资管理，但不受绩效工资总量上限约束。
三是人社部发〔2021〕14号文明确科研人员成果转化现金奖励不作为社会保险缴费基数。根据《社会保险法》第十二条第一款规定“用人单位应当按照国家规定的本单位职工工资总额的比例缴纳基本养老保险费，记入基本养老保险统筹基金”，即单位缴费基数是“本单位职工工资总额”，第二款规定“职工应当按照国家规定的本人工资的比例缴纳基本养老保险费，记入个人账户”，即个人的缴费基数是“本人工资”。由于成果转化收入具有不确定性，难以进行管理，实操中并不是按照工资总额缴纳社保，而是按照核定的工资总额基数的一定比例缴纳社保。规定成果转化现金奖励“不作为社会保险缴费基数”即不因成果转化而增加单位和个人的社保缴费负担，也就排除了单位在此方面的顾虑和阻力。
06
如何理解人社部发〔2021〕14号文第七条规定 “以往规定与本通知规定不一致的，按本通知规定执行”？
这符合文件冲突管理原则，即同一层级的文件，如果发生新规定与以往规定不一致的，应适用新规定。但不同层级的文件对同一事项规定不一致的，应适用高层级文件。如果人社部发〔2021〕14号文规定与法律法规、中共中央文件、国务院文件规定不一致的，应按法律法规、中共中央、国务院文件规定执行。
附1：名词解释
1、什么是“工资总额”？
答：《关于工资总额组成的规定》（一九八九年九月三十日国务院批准，一九九○年一月一日国家统计局令第一号发布）规定“工资总额是指各单位在一定时期内直接支付给本单位全部职工的劳动报酬总额”，包括计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、加班加点工资、特殊情况下支付的工资六部分。对工资总额组成作出规定，目的是“保证国家对工资进行统一的统计核算和会计核算，有利于编制、检查计划和进行工资管理以及正确地反映职工的工资收入”。
2、什么是 “绩效工资”、“绩效工资总量”和“绩效工资总量的基数”？
答：绩效工资，是指通过对职工的工作绩效进行考核,并根据考核结果核定其薪酬。
厅字〔2016〕35号文提出 “逐步提高体现科研人员履行岗位职责、承担政府和社会委托任务等的基础性绩效工资水平，并建立绩效工资稳定增长机制”， “在绩效评价基础上，加大对科研人员的绩效激励力度”。基础性绩效工资、绩效工资稳定增长、绩效评价、绩效激励都是绩效工资管理的内容或机制。
人社部发〔2021〕14号文第一条提出“计入所在单位绩效工资总量，但不受核定的绩效工资总量限制，不作为人力资源社会保障、财政部门核定单位下一年度绩效工资总量的基数”。绩效工资总量、核定的绩效工资总量、绩效工资总量的基数都是人社、财政部门对绩效工资的管控措施。
对于事业单位，实行绩效工资总量控制，相当于给“粮票”，由人社部门、财政部门核定，财政部门按照核定的“绩效工资总量”拨付经费，当然不一定百分之百保障绩效工资总量。但事业单位不得突破核定的“绩效工资总量”发放绩效工资。
附2：政策原文
资料来源：本文转载自微信公众号三思派
